La planificación urbana es un medio importante para reducir la desigualdad y promover la equidad en una ciudad. En Brasil, la priorización de estos objetivos es aún más evidente dada no solo la profunda desigualdad social en la nación en su conjunto, sino también la evidente desigualdad en el acceso a oportunidades, infraestructura y servicios urbanos, lo que puede traducirse en un verdadero acceso a la ciudad.
Sin embargo, aunque muchos creen que la desigualdad urbana es el resultado de un escenario donde las ciudades no se planificaron, prácticamente fruto del azar, la realidad es que la planificación urbana, históricamente y hasta la actualidad, ha contribuido a agravar las desigualdades en lugar de mitigarlas.
De los cortiços a las favelas
A lo largo del siglo XIX y principios del XX, los cortiços surgieron en las ciudades brasileñas como la solución predominante para la construcción de viviendas de bajo costo en alquiler en ciudades de todo el país. Término relativamente genérico para designar este tipo de vivienda, también configuraron soluciones como viviendas de trabajadores, a menudo construidas por las propias industrias para albergar a sus trabajadores cerca de los lugares de trabajo.
Una parte considerable de los arrendatarios de cortiços, casas obreras y casas de alquiler de la época eran inmigrantes que veían esta alternativa, aunque precaria, como una opción habitual cercana a su trabajo. El urbanista Nabil Bonduki informa que, en ese momento, existía “una amplia gama de soluciones de alquiler de viviendas para diferentes segmentos sociales y tramos de ingresos, dando lugar a una amplia gama de tipologías que marcaron el paisaje de la ciudad en las primeras décadas del siglo, cuando la vivienda de los trabajadores estaba ubicada cerca de una zona industrial."
Durante el mismo período en que esta solución se consolidó en nuestros centros urbanos aún jóvenes, surgieron simultáneamente ideas sanitarias, higienistas y de “embellecimiento” urbano. Estos comenzaron a influir fuertemente en las políticas urbanas en todo Brasil, que vio entornos de cortiços considerados "insalubres" según la anticuada teoría miasmática: según ella, los cortiços no eran solo lugares donde las enfermedades proliferarían fácilmente, sino que originaban los "miasmas" que abrumarían poblaciones urbanas.
En São Paulo, decenas de viviendas fueron demolidas a fines del siglo XIX por no cumplir con el Código Sanitario. En Río de Janeiro, la Reforma de Passos llevó a la demolición de cientos de viviendas para permitir la ampliación de carreteras y, como regla, la expulsión de la clase trabajadora de las regiones centrales de la ciudad. En Recife, a partir de Saturnino de Brito en 1919, que destruyó gran parte del conjunto arquitectónico del centro de Recife, hasta 1939 con el establecimiento de la Liga Social contra Mocambo, que estigmatizó y destruyó las viviendas de los mocambos, edificios típicos de la población para dar paso a avenidas rectas y "esterilizadas".
En lugar de la destrucción masiva de cortiços y viviendas populares en todo el país, no se instituyó una política de vivienda adecuada que respondiera adecuadamente a las necesidades de quienes tenían sus casas demolidas. Además, un factor importante que contribuyó a la drástica reducción de la oferta de vivienda en alquiler fue el establecimiento de la Ley de Arrendamiento en 1942, que instituyó el control de los alquileres y fue revisada y ampliada hasta principios de la década de 1960. La urbanista Raquel Rolnik escribe que:
La congelación de alquileres decretada en 1942 y renovada reiteradamente en los años siguientes creó un clima desfavorable para la inversión en casas en renta y desalojos acelerados en la ciudad, lo que tuvo el efecto de la aparición de las primeras favelas en São Paulo y la mayor ocupación de la ciudad en la periferia. Desde entonces, el modelo de autoconstrucción periférica ha imperado en la ciudad.
La destrucción masiva de viviendas y la prohibición de su construcción, junto con los desincentivos económicos para invertir en propiedades de alquiler, llevaron al período en el que se acelera la proliferación de favelas, comunidades construidas de manera informal e irregular en los centros urbanos brasileños.
Zonificación, segregación e informalidad
El concepto de zonificación, la definición de áreas específicas de la ciudad para determinadas funciones y características urbanas, fue también un instrumento importante para excluir a la población pobre de los centros urbanos. El trabajo de José Marinho Nery Júnior detalla cómo, en la planificación urbana, el “instrumento se utilizó de manera específica para proteger las áreas residenciales de la población de altos ingresos, influyendo activamente en la estructura urbana de São Paulo."
Belo Horizonte utilizó instrumentos similares con fines exclusivos desde su concepción. Villaça comenta que “incluso en 1940 había manzanas enteras vacías dentro de la Avenida do Contorno. Hasta 1920, la mayor parte del área urbana estaba desocupada y no fue por ningún atisbo de saturación que no absorbió el crecimiento urbano." En otras palabras, el especulador de tierras, que frenó el desarrollo dentro de la Avenida do Contorno, fue el propio Estado, que vendió tierras sólo a funcionarios públicos, élites y antiguos propietarios, impidiendo la “popularización” de la región central. Los barrios marginales que se formaron fueron retirados sumariamente, instalándose en las afueras de Contorno. Por mucho que la capital de Minas Gerais se considere “planificada”, el área dentro de la Avenida do Contorno cuenta actualmente con alrededor de 100 mil habitantes, mientras que la ciudad tiene 3 millones en su municipio y casi 6 millones en su Región Metropolitana.
Brasilia, quizás la capital mundial de la zonificación, donde se implementaron plenamente las teorías modernistas de la planificación urbana, tiene una historia similar. Juscelino Kubitschek, en su libro “Por qué construí Brasilia”, informa que justo en la inauguración de Plano Piloto ya había miles de habitantes de tugurios que no habían sido incluidos en la estricta zonificación del Plan. Pero el sueño utópico de JK no podía fallar. Relata que, al enfrentarse a los miles de “forasteros” respecto a los edificios informales que aumentaban día a día, respondió: “Está bien, muchachos. Que cada uno haga lo suyo, pero nada para invadir el Plano Piloto." Se dio, desde el nacimiento de la nueva capital, la exclusión de los pobres a las periferias mediante la zonificación.
Incluso hoy, los residentes de áreas centrales, con amplio acceso a infraestructura y oportunidades, restringen el desarrollo y la ocupación de estas áreas por desarrollos más populares y densos. La organización de "NIMBY", o “Not In My BackYard” o"No en mi patio trasero", afirma que el desarrollo urbano incluso puede ocurrir, pero no cerca de sus hogares. Tal efecto ocurre en regiones privilegiadas de varias ciudades como Jardins, en São Paulo, en el Sector Sur, en Goiânia, en Leblon, en Rio de Janeiro, en Santa Mónica, en Florianópolis y en Santa Tereza, en Belo Horizonte.
Un estudio de 2008 de Ciro Biderman indica que “las reglas de zonificación y distribución parecen tener un gran impacto en la formación de viviendas informales. Estas son normas típicas utilizadas por la élite para segregar a los pobres de vivir en la ciudad o para tener acceso a servicios públicos pagados con impuestos municipales o estatales ”. El estudio informa que las crecientes demandas de regularización desde 1979, “a pesar de tener buenas intenciones, es decir, proteger a los compradores en el mercado de la vivienda y garantizar los estándares urbanos, generó muchas más dificultades para que los pobres regularizaran sus propiedades. De hecho, la ley terminó perjudicando a uno de los grupos que pretendía proteger ”.
Otro estudio, de Paulo Coelho Ávila, también evalúa las consecuencias de la legislación de 1979, que pasó a exigir lotes mínimos de 125 metros cuadrados en nuevos fraccionamientos, lo que indica que esta regla contribuyó al aumento de la informalidad entre las décadas de 1980 y 2000. indicó en un estudio de 2013 de Cavalcanti y Da Mata, quienes sugieren que una regulación del uso de la tierra "más amigable" ayudaría a mitigar la informalidad y el aumento de los barrios marginales. En la misma dirección, Ricardo Carvalho de Andrade Lima y Raúl da Mota Silveira Neto, de la UFPE, estiman que las restricciones de zonificación pueden tener un impacto de hasta 6,3% en el precio del alquiler de una ciudad. Los estudios brasileños están en línea con las conclusiones de estudios internacionales como el clásico “El impacto de la zonificación en la asequibilidad de la vivienda”, el “Impacto de la zonificación en la accesibilidad a la vivienda” de Edward Glaeser, economista de Harvard.
Producción de vivienda inadecuada
El efecto regulatorio sobre el mercado de la vivienda en las ciudades brasileñas es hacer que la oferta de vivienda en la mayoría de las grandes ciudades sea insuficiente. Se trata de casos raros como el de Goiânia, que a través de una de las leyes de zonificación menos restrictivas de las capitales de estado, ha podido lograr mejores resultados ante el déficit habitacional. Goiânia tiene el costo promedio de vivienda más asequible entre las grandes capitales y solo el 0.27% de su población vive en favelas, contra más del 5% en la vecina Brasilia, “ciudad planificada”, y alrededor del 6% en el promedio brasileño. En São Paulo, entre 2015 y 2020 el déficit habitacional se duplicó, de 230 mil a 474 mil viviendas.
Según un artículo reciente de Robin Harding en el Financial Times, Tokio, una gran metrópoli que logra mantener su accesibilidad a la vivienda, tuvo 142,417 unidades lanzadas en 2014, en comparación con 137,010 en toda Inglaterra, que tiene una población más del triple de Tokio. A modo de comparación, Nueva York, aunque la mitad del tamaño de Tokio, aprueba sólo unas 20.000 unidades por año, y São Paulo un promedio histórico de 30.000 unidades por año. Por supuesto, muchas de las nuevas unidades a precios de mercado no son accesibles para la parte más pobre de la población. Sin embargo, una gran parte del parque de viviendas para personas de bajos ingresos se compone de unidades antiguas, que alguna vez fueron nuevas pero cuyo valor se ha depreciado con el tiempo.
En Brasil, la incapacidad del mercado de la vivienda para producir unidades suficientes o adecuadas para la población, principalmente de bajos ingresos, intentó apoyarse en programas gubernamentales desde las políticas de financiamiento del Banco Nacional de Vivienda (BNH) hasta el programa Minha Casa, Minha Vida ( MCMV) y la recientemente inaugurada Casa Verde e Amarela. Sin embargo, durante el período BNH, las COHAB, o Empresas de Vivienda, que se encargaban de los edificios para atender al segmento popular, ubicaron los edificios en las periferias urbanas, donde el costo del suelo era menor, en emprendimientos monofuncionales, es decir, eran “sólo” viviendas, alejadas de los centros de empleo, de los servicios públicos o privados y con altos costos de transporte para sus residentes, ya sea en tiempo o en dinero. Durante el período del BNH, sólo alrededor de un tercio de las viviendas financiadas se destinaron al interés social, con un saldo cuantitativo “insignificante” ante la creciente demanda en las ciudades brasileñas.
El programa MCMV, estructurado en la viabilidad económica del mayor número posible de unidades habitacionales y dirigido principalmente como una política de crecimiento económico, no necesariamente habitacional, tuvo un volumen considerablemente superior al BNH pero con resultados similares. Según un estudio reciente de CEPESP / FGV en alianza con el Instituto Escolhas sobre los resultados del MCMV en relación a la ubicación de las viviendas, “todo indica que el programa, si acaso, no mejoró ni empeoró las condiciones de vida de las poblaciones de bajos ingresos. Con el tiempo, la ubicación y el acceso a los servicios de los estratos más bajos del norte y noreste empeoró." Los desarrollos se ubicaron en áreas alejadas de los servicios urbanos y, con la mayoría de los subsidios ubicados en municipios más pequeños, el programa no contribuyó a reducir el déficit habitacional en el país ya que el déficit se concentra en grandes centros.
“Carrocentrismo”
Desde principios del siglo pasado, la planificación urbana en las ciudades brasileñas ha implementado políticas de desarrollo que incentivan o favorecen el uso del automóvil individual. Actualmente, aunque los automóviles ocupan alrededor del 90% de la vía pública, su uso representa aproximadamente un tercio de los desplazamientos urbanos en las grandes ciudades, y los otros dos tercios están compuestos por caminar y transporte público, respectivamente.
Una de las primeras manifestaciones importantes fue el Plan de las Avenidas de São Paulo, propuesto por Prestes Maia y Ulhôa Cintra y difundido por Anhaia Mello en las décadas de 1920 y 1930. Inspirado en el concepto de “ciudades jardín” o “suburbios jardín”, El plan proponía expandir la ciudad de manera horizontal, descentralizando el comercio y permitiendo el flujo de tráfico hacia áreas periféricas, principalmente suburbios de altos ingresos, incluyendo oponerse a la implementación de una red de metro para la ciudad. A fines de la década de 1920, también datan los emprendimientos de Jardim América y Jardim Europa, dirigidos a élites que luego se distanciarían del centro de São Paulo y accederían a los nuevos barrios en automóvil. Con la continuidad de estas políticas, construyendo obras emblemáticas como las marginales de Tietê y Pinheiros de la década de 1950 y el Elevado Costa e Silva (conocido como “Minhocão”), inaugurado en 1971, políticas viales similares se extendieron por las metrópolis brasileñas, su lugar urbano rápidamente.
Experiencias tan ilustrativas de expansión vial intraurbana serían solo algunas de las cientos que ocurrieron durante el último siglo en las ciudades brasileñas, transformando significativamente nuestros tejidos urbanos para aumentar el flujo de tráfico. Es importante resaltar que, desde la década de 1950, ya se entiende que la congestión no se resuelve con las ampliaciones viales, que solo conducen al efecto llamado “demanda inducida”. Es decir, cuanto más fomentemos el uso del automóvil y generemos flujo de tráfico, construyendo vías anchas y viaductos como grandes barreras urbanas, más restringido será el acceso a otras formas de transporte y más las vías ensanchadas atraerán conductores, generando nueva congestión.
Además, mientras que un automóvil popular hoy cuesta alrededor de 25 veces el salario mínimo, en 1960 el automóvil más barato costaba aproximadamente 250 veces los ingresos de los que estaban en el piso de la pirámide social. En otras palabras, la política urbana no solo expropió viviendas populares para la ejecución de obras viales, sino que también aumentó las distancias de viaje y fomentó el uso de un medio de transporte inaccesible para la gran mayoría de la población.
El incentivo al coche individual pasa también por una de las cuestiones menos valoradas en cuanto a movilidad se refiere: el aparcamiento. Desde la segunda mitad del siglo pasado, la demanda por la construcción de estacionamientos en nuevos desarrollos proliferó en los planes maestros de las grandes ciudades brasileñas, obligando a los residentes o consumidores a asumir el costo de guardar el automóvil, aunque no lo utilicen.
En Recife, por ejemplo, se requiere la construcción de plazas de aparcamiento incluso para apartamentos de menos de 40 metros cuadrados, y tres plazas para apartamentos de más de 150 metros cuadrados. En los espacios públicos, este incentivo no es diferente. La ocupación del espacio público con coches privados rara vez se cobra y, cuando se cobra, tiene valores sustancialmente inferiores a los precios cobrados en los aparcamientos privados. En un artículo reciente de João Melhado y Paulo Speroni, se encuentra que la tarifa que se cobra por el estacionamiento en la vía pública rara vez es más alta que la tarifa del autobús, lo que demuestra la falta de prioridad para el transporte público.
Prohibición de alternativas de movilidad
Con el aumento de las distancias y la congestión, a partir de la década de los noventa, apareció en las grandes ciudades brasileñas el transporte alternativo de camionetas, a veces conocido como “perueiros”. A menudo informal, en el año 2000 se estima que había alrededor de 18.000 transportistas informales en la ciudad de São Paulo, 16.000 en Río de Janeiro, 6.000 en el Distrito Federal y entre 3.000 y 7.000 en Belo Horizonte. Sin embargo, en lugar de incorporar a dichos operadores a la red de transporte público, la restricción de dichas operaciones formaba parte de la política de movilidad.
El principal argumento de los planificadores de transporte es que los perueiros están “robando la demanda” del transporte público, en una competencia que disminuiría sus ingresos y comprometería la sostenibilidad de la operación para la ciudad en su conjunto. Otra crítica común a los pavos es su calidad operativa y el hacinamiento de vehículos que, de haber sido regularizados e inspeccionados, en lugar de mantenerse informales, podrían haber tenido un resultado diferente. La realidad, sin embargo, mostró que incluso con la eliminación o severa restricción del funcionamiento de las camionetas en las grandes ciudades brasileñas, el sistema se ha vuelto aún menos sostenible que hace dos décadas.
El transporte de pequeños operadores en vehículos más pequeños, que permitía una mayor capilaridad a la red urbana, era una alternativa para muchos que buscaban una forma de transporte más barata y directa, con menos traslados de vehículos y, a menudo, en menos tiempo que tránsito masivo de grandes buses. Expertos como Robert Cervero y entidades como el World Resources Institute han enfatizado cada vez más la importancia de las redes informales de transporte, ya que permiten una amplia capilaridad en las periferias con bajos costos operativos y sin dependencia del sector público. En Río de Janeiro, las camionetas aún operan de manera limitada como transporte alternativo, pero son una alternativa esencial para muchos residentes de bajos ingresos. La Encuesta de Movilidad de Maré muestra que casi el 25% de los viajes fuera de Maré se realizan en furgoneta y más del 60% utiliza furgonetas o mototaxis para viajar dentro de Maré. Sin embargo, si un residente periférico quiere realizar un servicio colectivo para su comunidad, probablemente será tratado como un criminal peligroso.
Inversión en zonas privilegiadas
En un escenario conocido de desigualdad espacial, donde las regiones centrales, cercanas a puestos de trabajo, servicios e infraestructura pública, las inversiones continúan privilegiando estas mismas áreas, agravando la situación actual. En Río de Janeiro, uno de los proyectos urbanos más importantes de su historia reciente es la consolidación de Barra da Tijuca, cuyo objetivo principal es la expansión de los residentes de altos ingresos en la Zona Sur. Más recientemente, el “legado” de la movilidad funciona el Mundial y los Juegos Olímpicos beneficiaron de manera desproporcionada a las zonas más ricas y céntricas de la ciudad, como lo demuestra un reciente estudio del investigador Rafael Pereira. Sandra Cruz revela que, en Belém y Manaus, grandes proyectos urbanos expropiaron cientos de viviendas populares, intensificando los patrones de segregación espacial de las ciudades.
En São Paulo, un estudio de Eduardo Marques y Renata Bichir muestra que, históricamente, hubo una inversión aún mayor en las periferias en algunas administraciones municipales, aunque en los casi diez años de gestión entre Paulo Maluf y Celso Pitta volvieron a ser las zonas más ricas de la ciudad que fueron la mayoría se benefició de las inversiones públicas. Otro estudio, de 2008, del Movimento Nossa São Paulo, indica que los barrios ricos de la capital de São Paulo reciben hasta cuatro veces más inversiones que los pobres.
Philip Yang, fundador del Instituto Urbem (Instituto de Urbanismo y Estudios de la Metrópoli), dice que “la mejor política contra la desigualdad es la urbana”. Tiene razón. Sin embargo, para lograr este objetivo, la política urbana de nuestras ciudades debe sufrir cambios sustanciales en su tendencia histórica, revirtiendo el papel segregacionista que se ha mantenido hasta hoy.
Noticia vía Caos Planejado.
